網絡已經成為社會生活中一股無法忽視的力量：公眾可以在互聯網上看到五花八門、真假難辨的信息；可以交流各種主流和非主流的新聞視點和信息；可以成為新聞的生產者和傳播者；網上熱議的話題和焦點成為傳統媒體甚至政府政策的議程……
這種新的傳播圖景，擴大了普羅大眾傳播信息、表達意愿、聚合觀點的空間，但也打破了政府傳播的框架和控制，賦予了政府傳播力建設新的含義和訴求。如果說以網絡為核心的新媒體的崛起使得世界范圍內的政府都面臨著某種挑戰和危機的話，那么，在中國，在過去通過嚴格管理媒體控制輿論的中國，政府所面臨的調整和危機便顯得更為具體而緊迫。《第24次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2009年6月底，中國網民規模達到3.38億，繼續領跑全球互聯網。與網民規模持續增長相對應的，是我國互聯網普及率的穩步提升，達到25.5%。其中，84.3%網民認為互聯網是其最重要的信息渠道，48%的網民對互聯網的信任程度比電視更高。隨著互聯網應用規模的擴大和深化，中國正向互聯網大國和強國邁進，逐步進入網絡時代。
那么，網絡時代究竟給政府傳播帶來怎樣的挑戰，政府應如何定位自己的傳播形象，并采取了哪些網絡新政，這是一個值得探討和思考的領域。本文對此問題進行了分析和探討，并結合具體情況對網絡時代政府的傳播力建設提出了建議。
一 政府議程設置權力的消解和網民信息傳播權利的崛起
政府傳播是指國家權力機關的執行機關通過人際傳播、組織傳播和大眾傳播等一系列高度整合的傳播渠道進行的，旨在對內貫徹執行政策與對外塑造政府形象的信息傳播活動。[1]用傳播學的理論來解釋，就是政府如何通過傳播媒介為社會公眾設置議程。
“議程設置”作為一種理論假說，認為人們傾向于關注大眾媒介所關注的問題，媒體對某議題報道內容的多寡，直接影響受眾對議題重要性的認知。美國傳播學家唐納德?肖（Donald Shaw）和麥克斯威爾?麥克姆斯（Maxwell McCombs）對此有很精辟的闡釋，“大眾傳媒的影響力——即它所具有的構建公眾思想和引發他們的認知變化的能力——就是大眾傳播的議程設置功能”。
[2]從這個意義上說，誰控制了媒體，誰就擁有了為公眾設置議程的能力，從而達到構建公眾思想和改變公眾認知的目的。那么，到底是誰控制了媒體并最終影響了媒體的議程呢？美國傳播學家斯蒂芬?李特約翰認為媒體議程是媒體機構內部和外部來源共同作用的結果，并提出媒體與外部來源之間存在著四種類型的權力關系：強大的來源與強大的媒體、強大的來源與弱小的媒體、弱小的來源與強大的媒體、媒體與外部來源的權力都很弱小。[3]
在傳統媒體時代，處于絕對強勢地位的政府作為強大的外部來源，無疑掌控了扮演政治宣傳工具角色的弱小媒體，成為真正的議程設置操控者，實施著對傳播過程及其效果的控制。在這種情況下，只要政府站出來發言，媒介機構便會發生角色轉換——由原來的傳播者變為單純的“傳聲筒”和“布告牌”。傳播媒體的單一和信息渠道的匱乏，使公眾別無選擇，只能被動地接收傳統媒體（或政府通過傳統媒體）發布的信息。喪失話語權的公眾，成為斯皮瓦克筆下的“不能說話的屬下”，政府則作為話語權的擁有者在“代表”屬下說話。[4]在這種單向傳播的信息環境里，政府完全控制了信息源和信息渠道，“可以通過各種手段掌控輿論的走勢，平抑輿論的強度，從而不致于對其決策及施政過程（包括信息傳遞過程）造成太大的壓力，帶來直接的影響”，[5]就使得政府很容易控制輿論并為公眾設置議程。改革開放前的歷次政治運動中，媒體的大放衛星和公眾的狂熱參與，可以看成是這一效果的極端例子。
但網絡的出現，使得媒體與外部來源的權力關系發生了改變。政府不再是唯一強大的來源，一直處于邊緣化的公眾也開始成長為重量級的來源。網絡使公眾擁有了獨立于傳統媒體的信息傳播渠道，使公眾不再僅僅是新聞事件和政府行為的觀眾，而且還可能是事件解決、政策形成的參與者。同時為了贏得更多市場取得經濟效益，媒介也開始越來越多地關注公眾的需求。媒體渠道的擴展和信息范圍的拓展使得原來傳播的直線關系轉變為當前和將來的互動關系，議程設置模式開始呈現為“三足鼎立”的格局，即韋斯特利·麥克萊恩的傳播模式：
雖然在官方輿論場中，政府仍然能夠控制“由誰說”和“說什么”。但在網絡傳播中，政府的“把關人”作用已經非常有限，再不能很容易為公眾設置議程。網絡使得公眾不再甘心只是當“不能說話的屬下”，而是開始嘗試發出自己的聲音，而且其“信息的接受行為為抗拒指令性、計劃性和被動的傳播方式”。[6](p.15)這些必然使得公眾傳播變成政府難以管理和控制的松散的個人或非政府組織的行為。從技術角度上看，今天，任何人只要擁有一臺電腦、一個調制解調器，一根電話線或網線，就可以獲取這個星球任何角落的信息，同時也可以成為信息的傳播者，且不受限于傳統媒體的把關。互聯網所具有的開放性、匿名性和互動性的特點，使得一個哈貝馬斯呼吁的、已經消失的公共領域，以數字化的虛擬方式再次出現在人們的視野。任何市井小民都可以在網絡上發表意見，而不需要經過把關人的過濾。一些網絡精英或輿論領袖也可以利用虛擬空間，對網絡群體施加影響，將輿論引導到既定的軌道上來，從而影響媒體和政府的議程。在過去，這種信息的流通是受到政府嚴格控制的。在美國學者凱斯?桑坦斯看來，這個“公共論壇原則有個特點，就是賦予演講者接觸場所和人的權利。另一個特點則是，公共論壇創造出一種權利，政府不只不該處罰言論，反而應該補助言論。”[7]這也就意味著，政府在設置他們的政治議程和媒介議程時，將不得不關注公眾的要求和主張。
但是，就像美國學者麥克爾所預見的“電視、電腦、網絡等現代媒體給人類帶來了前所未有的知識爆炸，同時也削弱了人類的理性分析和判斷能力，從而破壞了一個有效的政府賴以生存的基礎——公共智慧”。[6](p.10)網絡媒介在為中國普羅大眾提供發言機會的同時，其解構性也給國家和社會穩定性造成威脅。因為在網絡上，“由于現實身份和時空距離的隱蔽性，公開批評和反主流的觀念也獲得了出現的機會”，[8]這就削弱了政府在信息傳播中的作用和功能，消解政府對媒介議程設置的絕對壟斷權。
在網絡傳播時代，如果政府依然遵循老一套的傳播機制，不能及時調整傳播策略，就極容易出現信息傳播上的失誤，而這種失誤帶來的是對政府形象的損害，甚至造成社會的不穩定。政府迫切需要找一條出路，來建設和鞏固自己的傳播力，并使其成為輿論陣地的權威制高點。
二 網絡時代政府傳播的形象定位
政府形象是軟力量的表征，與政府信息傳播力息息相關，因為“信息就是權力，形象就是力量”。[6](p.30)政府要想掌握信息傳播的大權，就必須要訓練自己精于傳播資源的管理，善于運用傳播工具來塑造自己的形象。但政府在推銷自己之前，首先要找準自己的形象定位。因為只有明確自己的定位，才能有的放矢地包裝自我形象。網絡時代對政府傳播的形象定位提出新的要求，具體來說主要表現在以下幾個方面。
1 信息傳播公開化塑造透明的政府形象
透明政府是政府對自身角色的一種準確定位，而信息傳播的公開化是透明政府形象的起步。網絡時代的誕生，使得“傳統的以權力行使為特征的管理制度在信息社會已經逐步演變成以信息交換和服務制度。因此國家必須對信息問題以及政府信息公開問題給予高度關注并建立高層次的協調機構來統一、協調相關政策。”
在傳統媒體時代，掩藏信息的能力是政府不可缺少的本事。政府處理問題的方式都是在信息不透明的情況下進行的，往往是先封閉，內部處理，再把結果公之于眾。但在人人都有“麥克風”，人人都有照相機，到處都有攝像頭的網絡信息時代，任何一個小范圍的事件，都可能通過網絡、手機等現代信息傳輸工具，迅速傳播，最終成為全社會乃至全球關注的公眾事件。因此維持一個封閉的信息體系的代價是非常昂貴的，而且是有很大風險的。如果政府還一味沿用過去的工作模式、工作手段來應對對待網民，或者在突發事件中按“沉默是金”的思維捂、蓋、刪新聞，希望縮小事件傳播范圍，就會顯得捉襟見肘甚至手足無措，讓政府陷入一種非常尷尬的處境中。鄧玉嬌事件中，巴東縣政府三緘其口的結果是，輿論的議程設置權被網絡掌握在手中：鄧玉嬌律師的控告書引發了輿論“炸彈”，眾多網民開始組建旅游團準備奔赴巴東；媒體的報道亦陷入網民“操控輿論、發布不實信息”的指責。可見面對網絡輿論壓力，政府要想占領輿論的主導位置，沒有比說出真相更好的應對方法。掩藏信息只會損害政府的形象，使政府喪失民眾的信任。政府在處理事務時，尤其是一些敏感事務，要嚴格按照《中華人民共和國政府信息公開條例》規定。
2 傳播真實信息塑造重信譽的政府形象
政府形象是需要信譽的支持，在網絡傳播時代，“傳播信息的能力遠沒有擁有一個好品牌和信譽重要。聰明的國家和政府關心的不是如何控制信息的傳播，而是如何去制作和擁有一個信息傳播的信譽。”
按常識看，誰擁有權威性的信息源，誰就是擁有真實的信息。政府掌握豐富的公共資源，了解與甄別信息的渠道多于民間和個人，在操作上是完全可以實現信息的準確發布。但是，這些年，無論是公共突發事件、食品衛生安全問題，還是政策文件、行政決策過程、公眾參與狀況等，政府發布的信息的真實性已經越來越受到質疑，網絡則成為公民質疑批評的主陣地。從華南虎造假事件、杭州飆車案，到云南躲貓貓事件、高考民族身份造假事件，質疑成為所有網絡輿論發生演化的邏輯起點，又最終演變成社會公共事件。在網絡時代，企圖通過一些技巧來掩蓋公眾對事實的了解，已經不管用了。如果政府部門的解釋不符合事實真相，只會導致公眾想象力更加豐富。而諸如“躲貓貓”、“70碼”這一類政府部門“權威”發布的虛假的信息一次次被網民揭穿，更強化了公眾的質疑習慣，就像《決策》雜志記者楊敏在《如何應對網絡輿論沖擊波》一文中總結說：“看似嘈雜的網絡輿論洪流，歸根到底匯聚成了一句話——‘我不相信’。”而當每一次質疑都對了，就會降低人們對政府傳播信息的信任，從而損害了政府形象。一個不能獲得公眾基本信任的政府，是可悲而危險的。
3 及時傳播信息塑造高效的政府形象
在第一時間告訴人們應該知道的信息，這是政府信息形象的根本。一個高效的政府必須走在傳言之前，及時公布官方信息并還原事實真相。尤其是邁進網絡時代后，政府不可能再像在傳統社會中那樣能“從容應對”各種狀況。因為，以高速開放著稱的網絡已經使得“輿論的形成過程與之前相比已經大大縮短，它不再是由量變的緩慢積累而逐漸發生質變的可控、可測、可逆的過程，而是在短期內就有可能因量的急劇增加而發生質變的不可控、不可測、不可逆的過程。”[5]一個新聞事件爆發后，如果政府不趕緊發布信息，就給各種小道消息甚至捏造的有害消息泛濫的機會。公眾可以從其他眾多的其他傳播渠道獲悉，在“沉默螺旋”的效應下，帶有偏頗色彩的言論就很容易逐漸聚合、漸成氣候。
當某種輿情風向成為網絡主流后，政府再想以“辟謠”的方式引導或重新塑造輿論，將要付出昂貴的代價。“廣元蛆蟲柑橘” 事件就是前車之鑒。其實廣元政府處理生蛆柑橘的行動早在傳言出現前啟動，但信息卻滯后于傳言，導致了全國范圍的柑桔恐慌，給柑農造成巨大損失。
可見，政府應該趕在網上傳出不正確的信息、作出不正確的判斷和結論之前，搶先一步將真實的信息發布出去，以此引導輿論。這對我國政府來說，是一個相當大的挑戰。
三 網絡時代政府的傳播新政及改進策略
要塑造良好的政府形象，政府不僅要找準自己在網絡時代的形象定位，更有賴于制定和執行正確的政府傳播策略。從目前來說，各級政府都越來越重視網絡，各種網絡新政層出不窮。但是如何真正建立起政府自己的網絡傳播體系，更好地運用運用網絡資源，還有待進一步探究。
1 政府網站建設
我國從1999年開始實施政府上網工程，開啟了中國政府的網絡傳播時代。截至2005年，我國已經有96％的部委單位擁有網站，81.3％的地方政府擁有網站，其中省級政府門戶網站的擁有率為90.3％，地市級政府門戶網站的擁有率為94.9％，相當一部分縣級政府也擁有門戶網站。網站政務政策公布、網上辦公、網上信訪、網站留言板、政府領導與公眾的網站實時對話等等，都是政府網站建設后出現的網絡問政的新形式。
可以說，政府上網使政府和公眾的平等雙向傳播的信息流通格局成為可能——一方面，公眾可以通過網絡了解政府發布的最新權威信息，減少了上情下達信息傳播的中間環節；另一方面，政府也能夠快速地獲取公眾的信息反饋，提供了下情上達信息交流的傳播渠道。
但遺憾的是，目前很多政府的網站流于形式，不但信息量還不夠大，更新速度慢，而且提供給公眾暢所欲言的網上平臺少，與公眾在網上交流的機會更少。雖然這有技術方面的原因，但追根溯源是很多政府部門對政府上網的意義缺乏深入認識，政府上網甚至變成了另一種“面子工程”，沒有起到應有的作用。以鐵道部為例，今年6月湖南郴州火車站內發生兩列旅客列車相撞事故，7月由湖北襄樊開往廣東湛江的列車脫軌，但是在鐵道部官網卻找不到關于這兩次事故的只言片語，掛在網站上的新聞大都是《向著世界一流目標挺進》、《列車奔出秦川向西南》等正面和諧的新聞。這樣的政府網站必然備受網友的詬病，被戲謔是 “堪比街道辦事處網站”。
在網絡傳播時代，各級政府部門應該切實做好政府網站的建設工作，把那些“豆腐渣”網站、“面子”網站盡快剔除。既要確保信息發布的權威性和時效性，以增加政府的公信力；也要學會積極利用網站收集公眾的反饋信息，提高自身的行政能力。
2 政府官員上網
政府官員上網，已經成為近年來中國政壇的一個新氣象。據清華大學媒介調查實驗室“領導干部上網現狀調查”的結果顯示，在629名地方黨政縣處級以上領導中，25.28%的干部經常上網，41.67%的干部偶爾上網。近70%的干部有“觸網”的經歷。中央政府對網絡也是越來越重視，幾個顯著的標桿事件是：從2005年到2009年連續五年，溫家寶總理在兩會的記者招待會上總會提到網民的意見和建議；2008年6月20日，胡錦濤總書記做客人民網，通過強國論壇與網友在線交流；今年的2月28日，溫家寶總理通過新華網，與網民進行在線交流。中央領導對網絡民意的重視，更是讓越來越多的官員投身到網絡問政的活動中去。官員博客、在線交流、論壇發帖回帖、做客聊天室，甚至以其工作身份用Q Q、M SN等即時通訊工具與網民交流，這些都成為政府網絡問政的新舉措。可以說，官員熱衷于網絡，是傳播能力與方式的與時俱進，互聯網正在逐漸成為政府官員聽取意見、體察民情、匯聚民智、科學決策的重要渠道。
但是還有不少官員仍未上網，更遑論運用好網絡，這從清華大學的調查問卷同時可以看出：超過3成以上的官員尚未有“觸網”經歷，不經常上網的干部比例也不低。政府官員的“網力”——掌握和運用互聯網推動工作的能力，卻有待進一步的提高。一些官員上網的“含金量”并不高，有的上網只是簡單瀏覽一下娛樂網頁，玩玩游戲；有的政府官員對網絡受眾不了解，還是采用以我為主、自說自話的傳統習慣，與缺少與網民經驗范圍的重疊部分；有的官員上網只是做樣子圖名聲，當真有百姓找到他要求解決某些具體問題時，往往會退避三舍；甚至還有一些官員，經常在網上說要暢聽民意，但一遇到別人在網上說一些自己不喜歡的話與事，往往不惜打擊報復。“河南靈寶跨省追捕發帖事件”就是網絡因言獲罪的典型例子。這些都應該引起政府注意并堅決抵制的行為。
政府官員只有會上網并上好網，只有善于利用互聯網，善于從互聯網上捕捉輿情并改進工作，才能構建出一個渠道通暢的傳播系統，才能營造出一個政通人和的和諧政治生態。
3 網絡新聞發言人制度
網絡傳播時代，政府不僅要學會與媒體打交道，更要學會直接與龐大的網民及網絡輿論打交道。今年，多個省份的政府網絡新聞發言人開始“走馬上任”，網絡問政再開新局。7月，云南省提出將在各級政府部門建立“網絡發言人制度”；8月，廣東省工商局以“廣東省工商局網絡發言人”的名義回復網友質疑韶關工商局“涉嫌濫用職權”的帖子；9月，貴陽市人民政府正式啟動“網絡新聞發言人”工作，在政府門戶網站設置網絡輿論監督回復專欄，并以“網絡新聞發言人”名義，采取發帖、跟帖的形式對網絡輿論進行回復；10月，廣東15個省直屬單位全部設立“網絡發言人”，并開始履行職責，“網絡發言人”聯系方式隨之公布。
其實，政府網絡新聞發言的誕生早有先兆。近年來，各級政府類網站紛紛開設政府留言板，供網民反映問題并給予解答，在某種意義上就是網絡新聞發言人的雛形。比如今年7月，在河南省偃師市政府就是通過網絡論壇對一起化工廠突發事件進行滾動通報，以消除民眾恐慌情緒、杜絕謠言滋生。在這一事件中，政府信息發布者實際上已經充當了政府網絡發言人的角色。
新聞發言人制度是政府形象塑造的一種模式和手段，而網絡新聞發言人的設立則是新聞發言人制度在互聯網空間的延伸和拓展，不僅意味著新聞發言人制度的刷新，更標志著信息公開、網絡問政的深入，實現了政府信息的發布“從傳統媒體向網絡媒體延伸；從單向發布信息向多點、動態傳遞信息轉變；從定時、定量傳播向互聯網上24小時隨時發布更新轉變”。[11]應該說，網絡新聞發言人的誕生，是網絡時代政府建設自身傳播力的必然結果、必經階段，但這并不是一個簡單的職位設定。它不僅要求發言人本身具備對復雜輿情快速作出準確判斷的能力，更要能調動相關部門保證自身的精準權威。圍繞網絡發言人這一機制，快速反應是起點，各方的協調解決是最終目的，而對網民與網絡輿論的尊重是必備條件。
綜上所述，網絡時代給政府的傳播力建設帶來的沖擊與挑戰是顯而易見的。政府要想在網絡輿情洶涌浪潮中掌握信息傳播的主動權，就必須進行觀念的轉變和機制的創新，調整和改進傳播策略與管理手段，尤其是要進一步推動網絡問政的自覺化、制度化、常態化。新型政府傳播力建設意識和方式的形成是我國政府在網絡時代發揮更大作用的必備條件。
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本文標題：網絡時代政府的傳播力建設
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