從源頭抓起，重點應約束公共部門
既要保護個人隱私，又要保障公眾知情權、監(jiān)督權
只有明確救濟渠道，法律才不會成為一紙空文
除了加強政府監(jiān)管，還須依靠行業(yè)自律
你是否因變成“透明人”而煩惱？身為房主，你會整天被房產(chǎn)中介問詢是否租賣；身為車主，中介比你自己還先知道年審期到了；電話推銷人員居然知道你的存款數(shù)目，鍥而不舍地推銷新的理財產(chǎn)品。
關于個人信息保護的立法，有望在深圳，率先以地方立法形式實現(xiàn)。近日，深圳市律師協(xié)會“個人信息立法項目組”將他們歷時三百多天完成的《關于深圳市個人信息保護立法可行性和必要性的調研報告》，提交給深圳市人大法工委，結論是，進行個人信息保護立法“是必要的”。
“這次立法的宗旨是規(guī)范政府部門、企事業(yè)單位及個人采集、使用、傳播個人信息的規(guī)范，保障信息健康流動。”項目組組長、深圳市律協(xié)黨委書記張勇律師對南方周末記者表示，目前該法案的草案書寫工作也已基本完成，獲得人大認可后，便可進入立法審議程序。
此前，輿論高度關注的“人肉搜索”不會被明文禁止。“有83.05%的受訪者認為不應禁止，我們在書擬草案時尊重了多數(shù)人的意見。”張勇說。
“如果該法案能獲得通過，將填補我國法律的一項空白。”深圳市律師協(xié)會“個人信息立法項目組”成員們認為他們正在進行一項開創(chuàng)性的工作。
中國社科院研究員周漢華早于2005年就已完成個人信息保護法專家建議稿，但直到2011年9月，他在接受央視采訪時仍在呼吁國家層面早日啟動立法進程。
管住“公家”是關鍵
啟動個人信息立法，源自深圳市人大代表張麗杰的倡議。2010年1月深圳市“兩會”，她領銜14名人大代表聯(lián)名提交議案，建議深圳率先為個人信息保護立法。
身為律師，張麗杰發(fā)現(xiàn)，“個人信息遭到不當收集、惡意使用甚至篡改的安全隱患日益嚴重”。她專門整理個人信息侵權案例，結果令人震驚：僅在2010年年初深圳市就曾發(fā)生四百多個小區(qū)數(shù)百萬業(yè)主信息被公開售賣的案件。某小區(qū)八千多名業(yè)主個人信息(包括姓名、手機號碼、銀行卡號碼和房號等)遭倒賣，還被人制成表格放到網(wǎng)絡上供人下載。
相關案件也在增加。近三年，福田區(qū)公安機關就個人信息侵害曾提請檢察院逮捕19人，寶安區(qū)法院則共受理相關案件13起，涉及30人。
立法機關認為立法迫在眉睫。2010年年底，深圳市人大法工委托深圳市律協(xié)進行個人信息立法調研。
為個人信息保護立法，獲得壓倒性支持。在問卷中“深圳是否應當對個人信息保護進行立法”一項上，有94.71%受訪者的答案為“是”。
不出意料的，“金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位”是民眾抱怨的集中點七成以上的受訪者都要求立法對這些部門的信息搜集與處理加強監(jiān)管。調研團隊在走訪政府機關的過程中了解到，有些公務人員甚至會將搜集的信息數(shù)據(jù)出賣給商業(yè)機構牟利。
“政府部門和公用事業(yè)單位是最常利用個人信息的機構，同時他們又扮演著監(jiān)管者的角色。”深圳市律協(xié)黨委書記張勇認為，立法保護個人信息就應該從源頭抓起，而保管有大量公民個人信息的恰好是這些公共部門，立法的重點就是要將它們搜集、使用公民信息的行為約束起來。
“管住政府部門和公用事業(yè)，個人信息被侵害的狀況就會減少七八成。”項目組具體負責人、律師徐彪認為，這些機構如果能嚴格收集使用個人信息，對社會也會有示范效用。
不能犧牲知情權
為了使得草案貼近現(xiàn)實，項目組進行了長達三百多天的社會調研，涉及政府機關、企事業(yè)單位及個人。他們將這稱為“從社會邏輯到法律邏輯”。
“意料之外的事情很多，令我們深刻地意識到各個階層(各個部門)訴求的差異，并在起草法條時考慮他們的利益。”項目組一位成員說。
在法院進行調研時，法官們提出，法院人手一直很緊張，他們很擔心，這個法案出臺之后，訴訟案件會“啪”一下增多。之前深圳市人大曾制定了一個交通法規(guī)，結果交通訴訟劇增。
消費者協(xié)會負責人則提出疑問：如果立法劃定個人信息適用范圍，以后消協(xié)還能否在媒體上曝光一些違法違規(guī)企業(yè)的信息？他擔心，消協(xié)的震懾力就會大大降低。
深圳的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，不過，大部分企業(yè)對立法保護個人信息表示支持。“例如騰訊公司就已經(jīng)將個人信息分為非隱私信息和隱私信息進行不同標準的管理。”徐彪說，這一做法也被吸納到項目組所起草的法條中。他發(fā)現(xiàn)，市場已經(jīng)在對個人信息進行一些自發(fā)保護措施，但還“需要法律來給他們劃定范圍”。
最讓人感到意外的是公眾對于人肉搜索的態(tài)度。受訪者不僅多數(shù)認為不應禁止，更有39.87%的受訪者選擇了“直接立法確認人肉搜索合法性”。
南方周末記者獲知，在項目組起草的法案中，將不會明確禁止人肉搜索。
“人肉搜索在某種程度上是公民行使知情權和監(jiān)督權的一種表現(xiàn)，不應該一刀切。”徐彪說，如果這種行為對信息主體構成傷害，法律也是應當予以糾正的。
項目組認為，立法必須要著力規(guī)范空白的領域，最根本的任務就是要厘清信息收集、管理以及使用過程中的權責，給予復雜的信息交互問題劃定界限。
有救濟可操作
《(深圳市)個人信息保護條例》草案也已擬定。2011年4月，深圳市人大法工委又將立法起草任務委托給深圳市律協(xié)。
“我們是作為律師團體來起草法律，最關注的就是可操作性。”項目組成員、律師石干章說，現(xiàn)在已形成雛形的草案，將會是現(xiàn)有關于個人信息保護法條中最具操作性的。
至今，我國的個人信息保護并無專門立法，相關條文散落于刑法等法律中。2009年實施的刑法修正案(七)，增加規(guī)定“非法出售、提供公民個人信息罪”和“非法獲取公民個人信息罪”。
徐彪說，在具體的操作層面，適用上述罪名必須滿足“情節(jié)嚴重”的要件，但如何認定十分模糊。
南方周末記者了解到，深圳市律協(xié)受托起草的上述建議稿，具體舉例說明了非法搜集、持有、使用個人信息的情況。比如，公務機關收集個人信息必須符合三種情況在法定必要范圍內、經(jīng)當事人書面同意、對當事人權益無侵害，非公務機關收集個人信息，則應符合與當事人有契約關系、無害當事人利益、為學術研究必要等條件，違反上述情況就屬于違法。
草案還規(guī)定，公民對個人信息擁有查閱權、更正權、刪除權、收益權和知情權等權益，如果觸動這些權益，也將構成侵權。
企業(yè)、政府和公共事業(yè)部門搜集公民個人信息的行為，將被圍上“防火墻”：草案建議設置信息收集使用的行政許可關卡，對擅自搜集使用行為進行行政處罰。
負責草案法律論證的項目組成員石干章發(fā)現(xiàn)，江蘇、大連等一些省市雖然制定了相關行政規(guī)章制度，但也僅限于倡導，并沒有規(guī)定權利遭受侵害后救濟的辦法。
從近幾年的一些維權案例看，個人信息常常并非信息主體本人使用，侵權發(fā)生后也很難被發(fā)現(xiàn)，侵權程度的舉證更相當困難和麻煩。
參照臺灣的個人信息保護法律侵權發(fā)生就須賠償，草案將規(guī)定，個人信息侵權訴訟時，只要證明侵權發(fā)生，侵權者就將給原告最低5000元的賠付。
“臺灣地區(qū)的人均收入與廣東差不多，臺灣的賠償額度為2萬新臺幣，折合人民幣也就在5000元左右。”石干章說，這一規(guī)定是充分考慮市民承受力后做出的。
鼓勵行業(yè)自律
為了方便個人信息管理，項目組考慮建議政府學習歐盟國家，設置“個人信息保護委員會”，全面監(jiān)管公民個人信息的收集使用狀況。
“也可以將這一職能歸到政府辦公室或者工貿(mào)信息部門。”石干章說。
項目組研究發(fā)現(xiàn)，歐盟采取統(tǒng)一立法保障個人信息安全，成效顯著，但也存在一些“后遺癥”。澳大利亞在學習歐盟模式的基礎上，制定了較為前衛(wèi)的個人信息保護條例，結果執(zhí)行時問題百出，特別是限制了信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
“所以我們在采取統(tǒng)一立法的基礎上，也借鑒美國鼓勵行業(yè)自律的方式。”石干章說，美國的個人信息保護模式就是將一部分的監(jiān)管權限下放到行業(yè)協(xié)會，保障信息行業(yè)合理利用信息以促進產(chǎn)業(yè)活力。
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