在美國聯(lián)邦巡回上訴法院(CAFC)2011年12月19日認定反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家之后，不少人樂觀地期待美國對華“反補貼”就此終結(jié)。但是，3月5日和6日，美國參、眾兩院分別以高支持率通過的《對非市場經(jīng)濟國家適用反補貼稅法案》(下稱《法案》)無異于當頭一棒。如果不出意外，美國總統(tǒng)奧巴馬很快將會簽署該《法案》，使之成為法律。
先上車后補票?
對于被美國認定為“非市場經(jīng)濟國家”的中國可否適用反補貼法，近幾年成為中美經(jīng)貿(mào)爭端的一個焦點問題。據(jù)美國商務(wù)部和司法機構(gòu)上個世紀80年代在“喬治城鋼鐵案”中確立的判例，反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家。此后數(shù)十年，美國商務(wù)部堅持這一立場。但是，美國商務(wù)部2006年11月21日對中國銅版紙發(fā)起反補貼調(diào)查的決定打破了這一先例。此后，美國政府則將這一工具利用到極致。2006~2011年間，美國對華發(fā)起30起反補貼調(diào)查，同期針對其他國家產(chǎn)品反補貼立案僅9起。在這些案件中，中國公司幾乎無一幸免地被征收高額反傾銷稅和反補貼稅。對于“雙反”，中國政府和企業(yè)先后多次訴諸美國法院，要求終止美國商務(wù)部的反補貼調(diào)查，宣布反補貼措施不合法。在美國工程輪胎進口企業(yè)GPX公司訴美國政府案中，初審法院判定對商務(wù)部中國工程輪胎采取的反補貼措施“不合理”;隨后，美國政府向CAFC提出上訴。上訴法院不買行政當局的賬，宣告美國商務(wù)部對中國產(chǎn)品采取反補貼行動“不合法”。
在這種情況下，美國政府極力推動國會立法，明確反補貼法同樣適用于非市場經(jīng)濟國家。這是意料之中的事。不過，《法案》規(guī)定反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家的條款自2006年11月20日(對非市場經(jīng)濟國家發(fā)起第一起反補貼調(diào)查，即銅版紙案的前一天)開始生效卻不由使人大跌眼鏡。這種“量體裁衣”的法律條款除了可以使得美國商務(wù)部20多個已經(jīng)生效的反補貼稅令和正在進行的反補貼調(diào)查合法化之外，還有意告訴聯(lián)邦法院的法官們：我們不同意您此前的裁決，現(xiàn)在您必須照我們所說的去做。
而在WTO戰(zhàn)場，中國政府曾對美國對華“雙反”行動也進行了有力的回擊，并先后兩次將美國訴諸WTO爭端解決機構(gòu)。在對部分產(chǎn)品反傾銷和反補貼措施爭端案中，WTO上訴機構(gòu)裁定美國根據(jù)非市場經(jīng)濟國家方法確定傾銷幅度的同時，對同一產(chǎn)品征收反補貼稅的做法違反了WTO規(guī)則。
為了一定程度上遵守WTO不得“重復(fù)征稅”的裁決，同時也打消部分國會議員的憂慮，《法案》第二部分增加了相應(yīng)的條款：如果采取反補貼行動的補貼行為降低了平均出口價格，且調(diào)查當局可以合理估算其傾銷幅度提高的程度，則應(yīng)該相應(yīng)降低傾銷幅度。
修改法案的用意
從表面上看，《法案》條款要求調(diào)查當局避免“重復(fù)征稅”而適當調(diào)整傾銷幅度。但是，它并沒有考慮針對非市場經(jīng)濟國家產(chǎn)品“雙反”可能導(dǎo)致“重復(fù)征稅”的實質(zhì)問題——成本重復(fù)計算。
匆忙立法導(dǎo)致忽略，還是國會議員并不懂這些技術(shù)問題?非也。確切地說，這是立法者有意而為之。據(jù)美國商務(wù)部現(xiàn)行的替代國價格方法，在反傾銷調(diào)查中采用某個市場經(jīng)濟替代國公開且未包含補貼的各種成本價格確定正常價值，其據(jù)此確定的傾銷幅度已經(jīng)剔除任何補貼成分。在此情況下，任何補貼都不存在，任何反補貼措施都將不可避免地導(dǎo)致“重復(fù)征稅”。從這個意義上說，《法案》有邏輯混淆之虞。
《法案》明確反補貼法可以適用于非市場經(jīng)濟國家固然無可厚非(美國法律和WTO規(guī)則都沒有禁止對非市場經(jīng)濟國家采取反補貼行動)，但僅僅為了維持過去數(shù)年的非法行動而將相關(guān)法律條款的效力追溯數(shù)年實在難言正當。更為滑稽的是，《法案》并不要求商務(wù)部相應(yīng)承擔義務(wù)重新評估過去案件的傾銷和補貼幅度，似乎是明目張膽地為“重復(fù)征稅”開綠燈，而且存在明顯的自相矛盾。
此外，在避免“重復(fù)征稅”方面，《法案》并沒有觸及對非市場經(jīng)濟國家“雙反”的實質(zhì)，沒有對調(diào)查當局施加必要的約束，相反卻可能對被調(diào)查者施加不正當?shù)牧x務(wù)，這些將是《法案》帶來的隱患，也是第二季可能面臨的爭議焦點問題。在筆者看來，如果美國商務(wù)部不將中國作為市場經(jīng)濟國家對待，或者不修改其確定中國企業(yè)傾銷幅度的計算方法，則不管采用何種方法確定的補貼幅度和采取的補貼行動都很可能違反了WTO規(guī)則和美國法律。
我們不能用“竹籃打水”來形容中國政府和相關(guān)企業(yè)過去數(shù)年在美國國內(nèi)行政司法體系內(nèi)以及WTO多變平臺所作的努力，更不應(yīng)該停留在“胳膊擰不過大腿”般的感嘆之中。接下來，我國企業(yè)和政府主管部門將面臨更為復(fù)雜的法律、政治和技術(shù)斗爭，但這何嘗不是參與全球市場和提高競爭力途中不可避免的鍛煉呢?
(作者系美國喬治城大學法學院訪問學者、 “雙反”研究專家)
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本文標題：美征收反補貼稅“先上車后補票”？
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