張孝德
目前，在我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上，存在著嚴(yán)重的宏觀層面上均衡發(fā)展與中觀層面上非均衡推進(jìn)的矛盾。進(jìn)入21世紀(jì)以來，西部大開發(fā)的啟動(dòng)和中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，標(biāo)志著在宏觀層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始從非均衡發(fā)展向均衡發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。但是，在以城市為中心的中觀區(qū)域?qū)用嫔希瑢?shí)施的卻是以大城市或城市群為中心的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。從中部到西部，從環(huán)渤海到東北，各地都把打造城市群作為拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要戰(zhàn)略。但是，當(dāng)我們冷靜而理性地考量這個(gè)被國內(nèi)推崇的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)許多值得反思的問題。
首先，20世紀(jì)80—90年代，東部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠的不是城市群拉動(dòng)戰(zhàn)略。珠三角城市群和長三角城市群，是東部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，不是發(fā)展的原因和動(dòng)力。
進(jìn)入21世紀(jì)以來，自推出京津唐城市圈之后，在中部、西部和東北地區(qū)，出現(xiàn)了造大城市群熱。目前中部地區(qū)已形成“六省六群”的城市群格局，即湖北武漢城市圈、河南中原城市群、湖南長株潭城市群、安徽皖江城市帶、江西環(huán)鄱陽湖城市群和山西太原城市圈。西部也不甘落后，目前正在規(guī)劃中的有11個(gè)城市群。東北地區(qū)以東北4個(gè)副省級(jí)城市為中心構(gòu)筑的4大城市群也在規(guī)劃中。為什么自從中央實(shí)施西部開發(fā)、中部崛起、振興東北的戰(zhàn)略以來，各大區(qū)域如此熱衷于城市群發(fā)展戰(zhàn)略？重要原因之一，就是認(rèn)為20世紀(jì)80—90年代東部地區(qū)的發(fā)展，依靠的就是城市群拉動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。
其實(shí)這是一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。20世紀(jì)80—90年代東部地區(qū)的發(fā)展，并不是依靠大城市群拉動(dòng)戰(zhàn)略起家的。從經(jīng)濟(jì)增長與城市圈的邏輯關(guān)系看，在21世紀(jì)初浮出水面的珠江三角洲城市群和長江三角洲城市群，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長到一定階段的結(jié)果，而不是原因和動(dòng)力。“珠三角”這個(gè)區(qū)域概念首次提出是在1994年，而以政府文件明確提出珠江三角洲城市群的概念則是進(jìn)入21世紀(jì)以后的事，這就是2005年廣東省政府公布的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020）》。長江三角洲城市群也是進(jìn)入21世紀(jì)后的產(chǎn)物。回顧東部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，就可以清楚地發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的區(qū)域戰(zhàn)略有三個(gè)特點(diǎn)：一是在空間上，從局部試驗(yàn)、搞活，逐漸向大城市推進(jìn)。珠三角的經(jīng)濟(jì)起飛，是從1980年8月26日國務(wù)院決定在深圳、珠海、汕頭和廈門建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)開始的，當(dāng)時(shí)根本沒有城市群這個(gè)概念。被確定為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳和珠海是兩個(gè)邊防小鎮(zhèn)和邊陲小漁村。即使在1984年中央提出的14個(gè)沿海開放城市中，仍然沒有大城市群概念。二是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力培育上，是根據(jù)制度創(chuàng)新、市場發(fā)育、地緣優(yōu)勢(shì)等因素來進(jìn)行的，而不是像目前規(guī)劃的大城市群戰(zhàn)略那樣，根據(jù)城市面積的大小、城市的行政級(jí)別高低來確定。三是在處理政府與市場的關(guān)系上，充分依靠市場的力量。在20世紀(jì)80—90年代，東部尚未形成目前如此強(qiáng)勢(shì)的政府，當(dāng)時(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量是處在發(fā)育中的市場。
總之，在東部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展秘訣中，沒有大城市群拉動(dòng)的戰(zhàn)略。在東部浮出的珠三角和長三角兩大城市群，是經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果，不是原因和動(dòng)力。21世紀(jì)后，東部實(shí)施的大城市群拉動(dòng)戰(zhàn)略，是在城市群已經(jīng)形成的前提下進(jìn)行的，是利用城市群增長極效應(yīng)，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展。所以，目前在中西部地區(qū)啟動(dòng)城市群發(fā)展戰(zhàn)略與東部城市群發(fā)展戰(zhàn)略有根本的不同。中西部地區(qū)是期望通過政府主導(dǎo)建造城市群，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果說推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)城市群發(fā)展的動(dòng)力內(nèi)生于市場、制度創(chuàng)新，那么中西部地區(qū)的城市群發(fā)展動(dòng)力則是來自強(qiáng)勢(shì)政府的推動(dòng)。
其次，被中國推崇的美國和日本的城市群模式，同樣不是這些國家實(shí)施城市群戰(zhàn)略的結(jié)果，而是理論認(rèn)定的結(jié)果。
美國大城市群的概念和理論，是在20世紀(jì)60年代由法國地理學(xué)家戈特曼（Jean Gottmann） 提出的。這個(gè)時(shí)期，不僅是美國城市化已經(jīng)完成的時(shí)期，而且是西方開始反思大城市群或中心城區(qū)帶來許多問題的時(shí)期，并開始出現(xiàn)城市人口向郊區(qū)或中小城市“回流”的逆城市化現(xiàn)象。所以，從理論和歷史的邏輯關(guān)系看，美國的大城市群的形成，不是按照城市群理論實(shí)施城市群發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)果。無論是從美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展史看，還是從推崇市場力量的美國經(jīng)濟(jì)體制看，在美國和西方發(fā)達(dá)國家所形成的城市群格局，都不是政府有意識(shí)實(shí)施城市群發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)的結(jié)果，而是在一個(gè)特定的地域條件下市場配置資源的結(jié)果。在這個(gè)過程中，也存在著政府規(guī)劃的作用，但不是主導(dǎo)作用。大城市群絕不是像目前國內(nèi)一些學(xué)者所講的那樣，是任何一個(gè)國家走向城市化過程的必由之路和必然結(jié)局。
第三，支持大城市群發(fā)展戰(zhàn)略的理論有明顯缺陷，對(duì)中國城市化發(fā)展有誤導(dǎo)。
被地方政府推崇、而且上升為國家級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的城市群理論，來自戈特曼1957年出版的《大都市帶?東北海岸的城市化》和1961年出版的《城市群?美國城市化的東北部海岸》。目前被國內(nèi)學(xué)者作為理論依據(jù)的戈特曼城市群理論，用來指導(dǎo)中國城市發(fā)展，需要澄清認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。戈德曼作為一個(gè)地理學(xué)家，對(duì)城市群的研究，既沒有主張把此理論上升為政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的政策和戰(zhàn)略，也沒有從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度解釋過城市群形成的原因和城市群對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的作用和機(jī)理。戈特曼的城市群理論的最大貢獻(xiàn)，是解釋了什么是城市群問題，并沒有提出如何推進(jìn)城市群發(fā)展。
目前流行的大城市群理論，至少有三個(gè)方面的缺陷值得我們關(guān)注：一是在城市發(fā)展的動(dòng)力上，過度強(qiáng)調(diào)了自上而下的規(guī)劃整合力，而忽略了自下而上的市場配置資源的力量。這種理論容易誤導(dǎo)政府陷入造城運(yùn)動(dòng)。二是大城市群理論是一種非均衡增長理論。在市場機(jī)制主導(dǎo)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本身就具有導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展陷入不平衡的馬太效應(yīng)的弊端。為了矯正市場在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的失靈，政府主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該是矯正這種不均衡。而支持城市群發(fā)展的首位度理論、增長極理論，恰恰是使失衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)更加失衡。三是大城市群理論，屬于滿足典型的GDP增長最大的理論，而對(duì)于大城市群帶來的生態(tài)環(huán)境危機(jī)、能源消耗、大城市病等諸多問題沒有給予考慮。
大城市群理論與戰(zhàn)略如此得到中國學(xué)者和
政府的青睞，源于我國政府主導(dǎo)的城市化發(fā)展模式的需求。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在中國啟動(dòng)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，由政府主導(dǎo)，大城市群理論正好迎合了使政府意志和行政權(quán)力在城市化發(fā)展中得到最極致發(fā)揮的需求。如此下去，造城式的大城市群發(fā)展戰(zhàn)略將會(huì)給中國城市化帶來許多不利影響。
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本文標(biāo)題：中國大城市群發(fā)展戰(zhàn)略的誤區(qū)
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