近日，國務院辦公廳發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，要求今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策，不與戶口性質掛鉤，并逐步實行人口居住證制度。
這次戶籍改革推動副省級以下城市的落戶自由，遵循了循序漸進的由易到難的策略，將有助于降低戶籍改革的阻力，而中小城市率先的策略則反映出決策層對大城市戰略的反思。城市化倚重大城市，在經濟社會可行性和城市水、道路等公共資源上都存在不經濟性，而引導人口落戶中小城市則既有助于提高城鎮化率，又可避免大城市綜合征。不過，近年來各地探索的戶籍改革顯示，作為一種社保福利的身份認定依據的戶籍制度，單憑行政強制往往效果有限。
坦率而言，戶籍背后的社保福利非均等化，使戶籍制度改革面臨兩難矛盾：社會日益增長的公共服務需求與該服務的供給不足。這在國內所有城市都相當嚴峻，中小城市尤為突出。
因此，當前若有效推進戶籍制度改革，根本上還需改革戶籍制度的人口管制和隔閡功能，并改革以地域為主的社保福利等資源配置，推動社會服務均等化。具體而言，中國戶籍制度自1958年建立以來，其主要理念是強調人口管理，避免人口盲流，如1963年依據計劃供應商品糧把人口戶籍劃分為農業與非農，這在當時物資緊缺下具有積極意義，但隨后戶籍被作為公共服務的配置依據，戶籍裂變成社會身份認定標識，甚至加劇了社會各群體的身份對峙，陷入了阿瑪蒂亞·森所揭示的身份與暴力風險中。這客觀上導致勞動力難以在全國范圍內優化配置，增加了經濟發展成本，是當前中國經濟非均衡發展、地域級差等的產生緣由之一。因此，清理橫亙在戶籍上的人口管制功能，是推動戶籍制度改革的先決條件。
與此同時，淡化戶籍管制功能，轉型為戶籍登記制度，為重構社會公共服務資源配置體系打開空間。目前中國政府的公共服務供給體系是復雜的。從公共服務供給主體看，大致是地方主導、中央引導。即在分稅制下，中央政府通過一般或專項轉移支付，支持地方政府向居民提供社會公共服務，而地方政府向居民提供怎樣的公共服務則主要依據地方實際，這客觀上導致了政府公共服務的地區差距，并致使人口流動出現層級化：農村—縣城、中小城市—大城市。而要素資源過度聚集到大城市，一定程度上增加了要素資源不必要的交易成本。從公共服務供給方式上，政府的公共服務投入注重于提供供給能力而非需求滿足，從而導致有限的公共服務投入最終變成了國有資產。
更需指出的是，這種傾向于供給能力的公共服務供給方式，導致居民重復購買政府提供的公共服務。如政府相當部分醫療衛生投入于公立醫院的建設，而公立醫院則以所謂的成本價向居民提供醫療衛生服務；又如義務教育，一則學校以公共資源向學生家庭攤派擇校費、贊助費等，一則通過教輔費變相搞收費義務教育等；此外，目前養老金名義上的個人賬戶積累制，而事實上為掛賬式現收現付制，同時混淆政府社保與職工養老保險職能。
因此，在現有中國行政體系和分稅制下，需要重構政府公共服務供給體系。目前公共服務應采取中央政府統籌地方配合的模式，即中央政府設立面向所有居民的基礎性社會保障計劃。如中央政府通過財政預算向所有居民提供基礎性養老、醫療和社會公共救濟基金，以區別于目前的職工社保，且該基礎性社會保障計劃實行與戶口直接掛鉤的方式——戶口在哪里，中央政府向哪個地區撥付公民基礎社會保障計劃資金，抑或居民外出就業半年以上，居民需申請當地居住證，中央政府向居民實際居住地政府撥付基礎社會保障資金。這將有助于促進社會服務均等化，提高人口自由遷徙度，形成人口落戶的地區間良序競爭格局。
與此同時，各級政府給予民生的公共服務支出，實行由補供方為補需方之支付結構的調整。如政府為每個適齡學生家庭配置一個賬戶，該賬戶隨該學生的就讀情況做動態配置，學校要獲得足夠的公共教育經費，將需吸收足夠適齡學生，并把學生名單提交給教育部門備案，然后拿教育部門備案文件去財政部門申請教育經費。
由此可見，當前國務院推動戶籍改革要有效落實，不至于虎頭蛇尾，就需要加快社保福利制度改革，實行補人頭而非補磚頭的支付模式調整，從而使政府的公共服務隨人口流動而動態調整。
（作者系資深財經評論人士）
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本文標題：落實戶籍改革：應補人頭，非補磚頭
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